YVA ja kaava ne yhteen soppii – yhteismenettely vai kaksi erillistä prosessia?

Tuulivoimahankkeissa tehdään usein sekä kaava että ympäristövaikutusten arviointi (YVA). Molemmat ovat laajoja asiakirjakokonaisuuksia, ja osittain niissä käytettävät selvitykset ovat samoja, mahdollisesti hiukan erilaisin painotuksin. Prosessia johtava viranomainen on eri: kaavoitusta vetää kunta, YVA:a puolestaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus yhteysviranomaisena. Aiemmin prosesseja on voinut parhaimmillaan juoksuttaa rinnakkain, mutta kaksi vuotta sitten voimaan tulleiden lakimuutosten jälkeen on mahdollista liittää YVA-selostus osaksi kaavaselostusta eli tehdä YVA ja kaava yhtenä prosessina kahden sijaan. Miltä yhteismenettely näyttää eri toimijoiden näkökulmista ja mitä se muuttaa kahteen erilliseen prosessiin verrattuna?

Yhteismenettely tuli mahdolliseksi, kun YVA-laki (252/2017) uudistui tullen voimaan toukokuussa 2017. Samaan aikaan maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön tehtiin sellaisia muutoksia, että ympäristövaikutusten arviointi voidaan tehdä kaavoituksen yhteydessä. YVAL 5 § antaa raamit yhteismenettelylle: Hankevastaava voi tehdä aloitteen yhteismenettelystä yhteysviranomaiselle esimerkiksi YVAL 8 §:n mukaisessa ennakkoneuvottelussa. Mikäli viranomaiset ja hankevastaava ovat asiasta yksimielisiä, YVA ja kaava voidaan tehdä yhteismenettelynä.

Yleisin yhteismenettelyn käytännössä estävä tilanne on kuntarajat ylittävä tuulivoimahanke eli se, että hankealue sijoittuu kahden tai useamman kunnan alueelle. Koska ympäristövaikutusten arviointi suoritetaan osana kaavaprosessia ja YVA-asiakirjat liitetään osaksi kaava-aineistoa, tulisi tässä tapauksessa laatia MRL 46 §:n mukainen kuntien yhteinen yleiskaava. Muussa tapauksessa jokaisessa kunnassa olisi meneillään oma kaavaprosessi, joka sisältäisi YVA-lain mukaisen vaikutusten arvioinnin. Kuntien yhteiset yleiskaavat ovat kuitenkin MRL:n lähes 20:n voimassaolovuoden aikana jääneet harvinaisiksi, eikä niitä ole laadittu vuosiin missään päin Suomea.

Perinteisesti hankkeissa, joissa laaditaan sekä YVA että yleiskaava, on edetty YVA-vetoisesti: kaavaprosessi seuraa askeleen tai kaksi YVA-prosessia jäljessä YVA-asiakirjojen valmistumista odottaen. Yhteismenettelyssä vaikutusten arviointi kohdistuu suoraan hankekaavoitukseen, jolloin ympäristövaikutusten arviointi on osa kaavaprosessia. YVA-asiakirjat liitetään osaksi kaava-aineistoa, ja kaava-asiakirjojen on näin täytettävä sekä MRL:n että YVAL:n vaatimukset. Sama koskee tiedottamista. Vuorovaikutuksen merkitys eri toimijoiden välillä korostuu, kun toimintatavat poikkeavat siitä mihin on aiemmin totuttu.

Kunta vetovastuussa

Yhteismenettelyn prosessinjohtajana toimii kunnan kaavoittaja, jolloin kunnan rooli on perinteistä menettelyä suurempi. Yhteysviranomaisen rooli ympäristövaikutusten arvioinnin laadunvarmistajana säilyy yhteismenettelyssä sen ohjatessa arviointiselostuksen laatimista lausunnollaan ja tarkastaessaan arvioinnin laadun ja riittävyyden perustellussa päätelmässään. Hankevaihtoehtojen laadinnassa tulee käydä entistä aktiivisempaa keskustelua kaavoittajan, kuntapäättäjien ja hanketoimijan välillä. Kunnan laittaessa YVA-suunnitelman sisältävän osallistumis- ja arviointisuunnitelman nähtäville ottaa kunta jo kantaa siihen, millaiset vaihtoehdot esimerkiksi voimalakorkeuksien tai asutusetäisyyksien osalta ovat kunnassa hyväksyttyjä. Näin vaihtoehtotarkastelussa tulisi alusta pitäen olla mukana sellaiset vaihtoehdot, joihin kunnan päättäjät ovat sitoutuneet ja riski hankkeen hylkäämiseen yleiskaavan hyväksymiskäsittelyssä pienenee. Samalla tulee muistaa, että vaikka kunta osallistuu entistä aktiivisemmin vaihtoehtojen laadintaan, tulee selvitykset ja vaikutusten arviointi johtopäätöksineen edelleen laatia puolueettomasti asiantuntijatyönä.

Osallisten kannalta on helpompaa, että he voivat antaa mielipiteensä ja lausuntonsa yksistä asiakirjoista vain kunnalle: YVA-suunnitelman sisältävästä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta sekä YVA-selostuksen sisältävästä kaavaluonnoksesta. Aiemmin kuntalaisissa on aiheuttanut ajoittain hämmennystä se, että kuulemisia ja lausunnon antamismahdollisuuksia on sekä kaavaan että YVA:an liittyen, ja että esimerkiksi YVA:sta annetut kommentit eivät tule automaattisesti huomioiduksi kaavaprosessissa.

Kunta toimittaa tulleen palautteen yhteysviranomaiselle, joka huomioi sen YVA-suunnitelman ja -selostuksen osalta lausunnossaan ja perustellussa päätelmässään. Perusteltu päätelmä liitetään myös osaksi kaava-aineistoa, minkä jälkeen laaditaan MRL:n mukainen kaavaehdotus.

Parhaimmillaan yhteismenettely selkeyttää prosessia osallisten kannalta ja sitouttaa kuntaa mukaan suunniteltuun hankkeeseen alusta pitäen, jolloin riski hankkeen kaatumisesta yleiskaavan hyväksymiskäsittelyssä kunnanvaltuustossa pienenee. Prosessin kesto saattaa lyhentyä, koska YVA:lla ja yleiskaavalla ei ole erillisiä nähtävilläoloaikoja. Dokumenttien sivumäärä pienenee, sillä selvityksiä ja vaikutusten arviointia tai prosessikuvauksia ei tarvitse kirjoittaa enää erikseen sekä YVA- että kaava-asiakirjoihin. Perinteisessä kahden erillisen prosessin menettelyssä tehdään siis erillisselvitykset, jotka referoidaan YVA-selostukseen YVA-lain näkökulmasta ja tehdään vaikutusten arviointi. Kaava-asiakirjoihin puolestaan referoidaan sekä erillisselvityksiä että YVA-selostusta MRL:n näkövinkkelistä katsottuna. Samat asiat tulevat helposti kolmeen kertaan kirjoitetuiksi, vain pienin vivahde-eroin.

ELY:n yhteysviranomaisen näkökulmasta hyvänä asiana voidaan nähdä se, ettei yhteysviranomaisen tarvitse enää toimia postikonttorina, vaan se voi keskittyä olennaiseen eli hankkeen vaikutusten arvioinnin ohjaukseen ja perustellun päätelmän laatimiseen hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista. Alkuvaiheessa uuden menettelytavan omaksuminen ja asiakirjojen laadinta vie kuitenkin enemmän aikaa ja resursseja kaikilta osapuolilta. Kunnan työmäärä kasvaa prosessinjohtajan roolin vuoksi, mihin pitää valmistautua etukäteen. Kunta ei esimerkiksi voi toteuttaa osallisten kuulemista samoin periaattein kuin tavallisessa kaavahankkeessa vaan siinä pitää huomioida YVA-kuulemisten vaateet. Kokonaisuutena vuorovaikutukseen pitää varata enemmän resursseja hankkeen alkuvaiheessa kuin mitä tavallisesti on totuttu kaikkien osapuolten kohdalla. Viestinnän rooli korostuu, jotta kaikki osapuolet varmasti ovat selvillä siitä, mitä yhteismenettely tarkoittaa ja milloin kuntalaisilla on mahdollisuus vaikuttaa.

Erillisinä prosesseina tehtävällä YVA:lla ja kaavalla on edelleen menettelytapana sijansa – ja ajoittain se on edelleen käytännössä ainut mahdollinen tapa edetä. Samaan aikaan voidaan olettaa, että yhteismenettely tulee yleistymään tuulivoimahankkeissa, joihin se sopii hyvin. Perinteisellä menettelylläkin päästään hyvään lopputulokseen, kunhan aikataulutukseen ja aikataulussa pysymiseen kiinnitetään runsaasti huomiota. Yhteismenettelyn mahdollistavien lakimuutosten jälkeen esimerkiksi Pohjois-Pohjanmaalla on alkanut tai on alkamassa viiden tuulivoimahankkeen YVA-menettely, joista kolme tehdään yhteismenettelynä.

Kirjoittaja on ennen nykyistä viranomaistehtäväänsä toiminut yksityissektorilla konsulttina muun muassa tuulivoimayleiskaava- ja YVA-hankkeissa sovittaen prosesseja käytännössä yhteen.

Plussat

• Selkeyttää prosessia asukkaiden näkökulmasta: he voivat antaa mielipiteensä ja lausuntonsa yksistä asiakirjoista yhdelle viranomaisille (kunta). Myös kaavan ja YVA:n kuulemistilaisuudet ovat yhteiset.
• Sitouttaa kuntaa prosessiin.
• YVA- ja kaavaprosessin kesto saattaa lyhentyä, koska on vain yhdet nähtävilläoloajat.
• Tuotettavien dokumenttien yhteissivumäärä pienenee, sillä selvityksiä ja vaikutusten arviointia tai prosessikuvauksia ei tarvitse kirjoittaa erikseen sekä YVA- että kaava-asiakirjoihin.
• Yhteysviranomainen ELY:ssä voi keskittyä olennaiseen eli hankkeen vaikutusten arvioinnin ohjaukseen ja perustellun päätelmän laatimiseen hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.

Huomioi tämä!

• Alkuvaiheessa uuden menettelytavan omaksuminen ja asiakirjojen laadinta vie enemmän aikaa ja resursseja kaikilta.
• Kunnan työmäärä kasvaa prosessinjohtajan roolin vuoksi: esimerkiksi osallisten kuulemista ei voi toteuttaa samoin kuin kaavahankkeessa on totuttu tekemään, sillä myös YVA-kuulemisten vaatimukset t tulee täyttää.
• Yleisesti kaikkien tahojen on etenkin prosessin alkuvaiheessa varattava totuttua enemmän resursseja vuorovaikutukseen ja tiedottamiseen.

Hanketoimijan kommentti

ABO Windin kahdessa hankkeessa, Akaalla ja Lappajärvellä, kunnat tekevät parhaillaan YVA:n ja kaavan yhteismenettelyä. Lappajärvellä osallistumis- ja arviointisuunnitelma ja YVA-suunnitelma tulivat nähtäville helmikuussa. Molemmat hankkeet ovat vielä niin alussa, että kokemuksia koko prosessin kulusta ei ABO Windille ole kertynyt. Julian Wehnert ABO:sta kertoo: ”Kun laki muuttui, olimme innokkaita kokeilemaan yhteismenettelyä, ja molemmissa hankkeissa sekä kunta että ELY olivat myötämielisiä kokeilulle. Viranomaisten kanssa käyty ennakkoneuvottelu oli positiivinen kokemus. Oli hyvä saada eri tahot saman pöydän ääreen aikaisessa vaiheessa. Meidän tähänastisten kokemusten perusteella sanoisin, että eri osapuolet ovat olleet innokkaampia tarttumaan asiakirjoihin, kun niitä on kahden sijasta yksi ja yhteismäärältään sivujakin vähemmän, kun selvitykset esitellään kerralla. Asukaskysely on esimerkki selvityksestä, joka voidaan käyttää sekä kaavaluonnoksessa että YVA:ssa. Sekä hanketoimijan että paikallisten asukkaiden, virkamiesten ja muiden toimijoiden näkökulmista on käytännöllistä ja mielekästä, että samassa infotilaisuudessa käsitellään sekä kaavaa että YVA:a ja että hanketta käsitellään kokonaisuutena. Kun kaava ja YVA tehdään erillisinä prosesseina, on ajoittain noussut hämmennystä siitä, mistä asukas lausuu ja mihin se vaikuttaa. On hyvä, että homma suoraviivaistuu siltä osin. Ajatuksena on, että yhteismenettely säästää ajassa 2 – 6 kuukautta, mutta nähtäväksi jää, toteutuuko tämä käytännössä.”