Kaavoittajan esteellisyys eli jääviys on ollut haittana monille tuulivoimahankkeille viime vuosina, jopa siinä määrin, että hankkeita on tämän seurauksena kaatunut. Välillä väitetty jääviys on ollut ilmeinen, joskus väitetyn jääviyden perusteet ovat olleet yllättäviä ja toisinaan jo pelkästään osallistuminen kaavan valmisteluun on synnyttänyt jääviysperusteen. Jääviys tulisi tunnistaa ajoissa, jotta hankekehittäjille ei synny turhia kuluja ja viivästyksiä. Myös kunnan näkökulmasta on kallista joutua järjestämään kokouksia uusintakäsittelyiden vuoksi muotovirheiden korjaamiseksi ja mahdollisesti menettää kunnan tuulivoimahankkeiden myötä syntyvä hyöty hankkeen kaatuessa kaavan kumoutumisen johdosta. Hanketoimijan mahdollisuudet tarttua ajoissa jääviyteen ovat rajalliset, mutta asian tiedostaminen etukäteen ja hankekehityksen eri vaiheissa on avuksi. Oppia voi ottaa myös KHO:n viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä.
Kaavoitusvaiheen esteellisyys- eli jääviyskysymykset ovat viime aikoina muodostuneet Suomessa tuulivoimahankkeiden potentiaaliseksi sudenkuopaksi. Jääviyskysymysten esiinnousu juuri tuulivoimahankkeissa ei sinänsä ole yllättävää: Tuulivoimahankkeet vaativat laajoja maa-alueita, jolloin myös hankkeista potentiaalisesti hyötyvien maanomistajien määrä on runsas. Toiseksi tuulivoimahankkeet sijoittuvat usein väkiluvultaan pieniin kuntiin, jolloin jo yksistään tilastollinen todennäköisyys jääviyksille on korkeampi kuin suuremmissa kunnissa.
Lisäksi tuulivoimahankkeita ohjataan yleensä hankekohtaisella tuulivoimaosayleiskaavalla, jossa hankekehittäjän oma vetovastuu korostuu etenkin kaavaluonnosvaiheessa kunnan pysyessä passiivisempana. Tyypilliseksi ongelmaksi näyttäisikin muodostuneen se, että kaavahankkeen ollessa jo pitkällä huomataan kaavoitusmenettelyyn osallistuneella olevan maaomistuksia kaava-alueella. Jääviysväitteen yleisyyteen vaikuttaa myös se, että väitteen voi tehdä kuka tahansa tuulivoimahanketta vastustava yksittäinen kuntalainen. Sellainenkaan ei ole poissuljettua, että tuulivoimahanketta vastustava kunnan virkamies saattaisi jopa tarkoituksella salata mahdollisen jääviytensä pyrkimyksenään aiheuttaa kaavan pätemättömyyden – tämänkaltainen menettely tosin muodostaisi lähtökohtaisesti perusteen hallintolain 53 a §:n mukaiselle hallintokantelulle kyseistä virkamiestä vastaan.
Jääviys on ollut esillä myös monissa viimeaikaisissa tuulivoimaosayleiskaavoja koskevissa korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisuissa, mutta jääviysperusteiden tulkinnalle ei ole täysin yhtenäistä linjaa. Jääviysperusteiden rajojen ollessa häilyviä ja epämääräisiä uhkana on, että tuulivoimahankkeet kompastuvat vasta jälkikäteen paljastuvaan jääviyteen kaavoitusvaiheessa, mikä muodostaa kuntalain 135.2 §:n 1-kohdan mukaisen valitusperusteen (menettelyvirhe). Kun samaan aikaan sekä vanhassa että uudessa tuotantotukijärjestelmässä tuen piiriin hyväksyminen kytkeytyy hankkeiden kaavoitukseen ja lupien lainvoimaisuuteen, saattavat vaikeudet jääviyden tunnistamisessa merkittävästi hidastaa tuulivoimahankkeiden etenemistä tai jopa kokonaan estää hankkeen etenemisen.
Kunnanvaltuutetun jääviys
Kuntalain (410/2015) 97 §:n mukaan valtuutettu on jäävi käsittelemään sellaista asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä itseään tai hänen läheisiään. Hallintolain 28.2 ja 28.3 §:n tarkoittaa läheisillä seuraavia:
1) puoliso ja lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi, isovanhempi ja hänelle muuten erityisen läheinen henkilö samoin kuin tällaisen henkilön puoliso;
2) vanhempien sisarus sekä hänen puolisonsa, sisarusten lapsi ja entinen puoliso; sekä
3) puolison lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi ja isovanhempi samoin kuin tällaisen henkilön puoliso sekä puolison sisarusten lapsi.
Vaikka läheisten henkilöiden piiri on laaja, on se lueteltu hallintolaissa tyhjentävästi. Sukulaisuussuhteet aikaansaavat jääviysperusteen siinäkin tapauksessa, että valtuutetulla ei ole tosiasiallisesti mitään kontaktia kyseisen henkilön kanssa. Epäselvyyttä on sen sijaan aiheutunut siitä, milloin kaava-asian voidaan katsoa koskevan henkilöä kuntalaissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti. Yleisenä lähtökohtana on pidetty, että valtuutettu on jäävi osallistumaan läheisensä omistaman maan yksityiskohtaista kaavoitusta koskevan asian käsittelyyn. Yleiskaavojen kohdalla jääviys on tulkinnanvaraisempaa, ja se riippuu muun muassa kaavan oikeusvaikutuksista, luonteesta ja siitä, onko kaavalla vaikutusta juuri kyseisen maanomistajan oikeusasemaan. Yleiskaavojen koskiessa asemakaavoja laajempia alueita liian tiukka tulkinta voisi johtaa vaikeuksiin löytää valtuutettuja, joilla ei ole kytköstä kaava-alueeseen.
Tuulivoimahankkeissa jo pelkästään maanomistuksen voidaan yleensä katsoa luovan jääviysperusteen ainakin niissä tapauksissa, joissa hanke toteutetaan osayleiskaavalla. Tuulivoimaosayleiskaavalla on nimittäin asemakaavaan verrattavissa olevat suorat oikeusvaikutukset, sillä tuulivoimalan rakennuslupa voidaan myöntää suoraan osayleiskaavan perusteella. Jääviyttä ei sen sijaan aiheuta se, että valtuutetun läheinen omistaa maata tuulivoimaloille varatun osayleiskaavan viereiseltä alueelta (KHO 17.8.2017/3891).
Selkeänä lähtökohtana voidaan siis pitää, että valtuutettu on jäävi osallistumaan asian käsittelyyn, kun hän itse tai hänen läheisensä omistaa maata kaava-alueella. Sääntö ei kuitenkaan ole poikkeukseton, ja vaatii aina tapauskohtaista tulkintaa kaavan tosiasiallisista vaikutuksista maanomistajan asemaan.
Esimerkiksi asiassa KHO 17.8.2017/3890 asian käsittelyyn osallistuneen valtuutetun jääviyteen vedottiin sillä perusteella, että hänen poikansa omisti metsäpalstan 600 metrin etäisyydellä tuulivoimalan rakennuspaikasta, minkä johdosta tuulivoimayhtiöt olisivat saattaneet päätyä suorittamaan valtuutetun pojalle huomattaviakin tuulenottoalueen korvauksia. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan katsonut, että kyseinen valtuutettu olisi ollut esteellinen osallistumaan tuulivoimaloiden kaavoitusasian käsittelyyn kunnassa pelkästään sen olettaman perusteella, että hänen lapsensa saattaisi tulevaisuudessa saada tuulivoimayhtiöiltä korvauksia. Asiassa oli merkitystä myös sillä, että valtuutetun pojalla ei ollut maanvuokrasopimusta tuulivoimayhtiön kanssa, ja hänen omistamansa metsäpalsta oli osoitettu kaavassa maa- ja metsätalousalueeksi. Kaava ei näin ollen muuttanut maanomistajan oikeusasemaa.
Edellisestä poiketen KHO:n ratkaisuissa 22.8.2016/3451 ja 23.6.2016/2807 todennäköinen oikeus niin sanottuun siipipeittoaluekorvaukseen (tuulivoimalan roottoreiden leikkauspintaa vastaava alue) oli riittävä synnyttämään jääviysperusteen. Jonkinlaisena johtosääntönä voidaan KHO:n oikeuskäytännön valossa näin ollen pitää sitä, että varsinaisten maanvuokrasopimusten lisäksi myös odotettavissa oleva naapurikiinteistön ilmatilan käyttöoikeutta koskeva, kiinteistön hallintaoikeuden tarpeesta johtuva siipipeittoaluekorvaus on lähtökohtaisesti sellainen hyöty, joka voi aikaansaada jääviyden.
Sitä vastoin tuulivoimayhtiöiden omaan käytäntöön pohjautuva niin sanotusta tuulenottoalueesta maksettava korvaus ei synnytä jääviyttä ainakaan siinä tilanteessa, jossa mitään sopimusta maanomistajan ja hankekehittäjän välillä ei ole. Ero selittynee sillä, että hankekehittäjä on suoraan lain nojalla velvollinen hankkimaan käyttöoikeuden roottoreiden käyttämään ilmatilaan, kun taas tuulenottoaluetta koskevat korvaukset eivät perustu suoraan lakiin, eivätkä ne synnytä oikeutettuja odotuksia.
Muiden kunnan virkamiesten esteellisyys
Jääviys ei rajoitu pelkästään valtuutettuihin ja kaavan hyväksymiseen, vaan jääviystilanteita voi syntyä käytännössä kaikissa kaavan käsittelyvaiheissa. Jäävi henkilö ei saa osallistua asian käsittelyyn, eikä edes olla läsnä asiaa käsiteltäessä. Asian käsittelyä ovat päätöksenteon ohella esimerkiksi asian valmistelu- ja esittelytoimet, minkä vuoksi tarkasteltavaksi saattavat tulla valtuuston lisäksi myös muun muassa kunnanhallituksen ja kunnan eri toimielinten mahdolliset esteellisyydet. Näihin muihin kunnan luottamushenkilöihin, viranhaltijoihin ja työntekijöihin sovelletaan hallintolain 28 §:n 1 momentin esteellisyyssäännöksiä, jotka ovat yleisesti ottaen laajemmat kuin valtuutettuihin kuntalain 97 §:n nojalla sovellettavat perusteet.
Lähtökohtaisesti asian käsittelyyn osallistumisen kriteeriä tulkitaan varsin tiukasti. Esimerkiksi ratkaisussaan 17.8.2017/3890 KHO katsoi kaava-alueella 45 hehtaaria maata omistaneen kunnanhallituksen puheenjohtajan osallistuneen esteellisenä asian käsittelyyn, vaikka tämä olikin omasta aloitteestaan jäävännyt itsensä kunnanhallituksen kokouksessa, jossa päätettiin kaavaluonnoksen nähtäville asettamisesta. KHO katsoi jääviyden syntyneen jo käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa, kun puheenjohtaja oli osallistunut muun muassa kaavoituksen käynnistämistä ja kaavoitettavan alueen rajaamista, sekä kaavan laatijan hyväksymistä ja kaavoitussopimuksen tekemistä koskevien päätösten tekoon.
Jääviysperusteen vaikutukset voivat kuitenkin vaihdella jääviyskynnyksen ylittymisen vakavuudesta riippuen. Esimerkiksi kunnan tuulivoimahanketta vastustaneen, ja sen vuoksi asiassa jäävin teknisen johtajan läsnäolo valtuuston kokouksessa ei ollut KHO:n ratkaisun 2017:196 mukaan lainvastaista osallistumista päätöksentekoon, sillä hän oli paikalla yleisössä, eikä osallistunut asian käsittelyyn valtuustossa. Samoin esimerkiksi rutiininomaiset toimistotehtävät eli tosiasiallinen hallintotoiminta jää normaalisti asian käsittelyn määritelmän ulkopuolelle jääviysperusteiden näkökulmasta. Näin ollen konkreettinen osallistuminen kaavoitukseen missä tahansa vaiheessa hanketta näyttäisi KHO:n oikeuskäytännön valossa aikaansaavaan jääviyden, kun taas pelkkä passiivinen seuraaminen ei.
Sopimus tuulivoimayhtiöltä saatavasta korvauksesta muodostaa lähtökohtaisesti jääviysperusteen ainakin silloin, kun maanomistaja saa siitä varsinaisen haittakorvauksen lisäksi myös taloudellista hyötyä. Puhdas korvaus aiheutuneesta haitasta ei periaatteessa aikaansaa jääviysperustetta, mutta KHO:n ratkaisujen 22.8.2016/3451 ja 23.6.2016/2807 valossa pelkästään korvauksen nimeäminen haittakorvaukseksi ei vielä poista jääviysriskiä. KHO:n mukaan jääviyden aikaansaa nimittäin jo se, että korvauksen määrä ja yksityiskohdat ovat yksityisten osapuolten välillä sovittavia, jolloin on mahdotonta määrittää objektiivisesti, milloin kyse on pelkästä haittakorvauksesta ja milloin varsinaisesta taloudellisesta hyötymisestä.
Miten jääviysriskejä voi hallita?
Kuten käsitellyistä oikeustapauksista ilmenee, potentiaalisten jääviystilanteiden kirjo on tuulivoimahankkeiden kaavoituksessa erittäin laaja. Yleiskaavat koskevat usein laajoja alueita, jolloin haasteita lisää se, että ensisijainen vastuu jääviystilanteiden tunnistamisesta ja niihin puuttumisesta on kunnilla, ja tuulivoimahankkeiden kehittäjien faktiset mahdollisuudet vaikuttaa tähän ovat rajalliset. Samaan aikaan tuulivoimarakentaminen on Suomessa yhä suhteellisen tuore ilmiö, eikä kunnissa ole viime vuosiin asti ollut juurikaan kokemusta tai käytännön tietoa hankkeiden kaavoitukseen liittyvistä jääviysriskeistä.
Miten tuulivoimahankkeiden kehittäjät voisivat jatkossa varautua jääviysongelmiin? Ideaalitilanteessa hankekehittäjät voisivat kaavoitusprosessin alkuvaiheessa luovuttaa kunnalle tiedot niistä maanomistajista, joiden kanssa ne ovat tehneet maanvuokrasopimuksia. Näin kunnilla olisi mahdollisuus kartoittaa jääviyden ulottuvuuksia jo etukäteen ja tehdä tarvittavat jääväystoimenpiteet sen mukaisesti. Tietosuojalainsäädännöstä johtuen tämänkaltaiseen tietoluovutukseen tarvittaisiin kuitenkin lähtökohtaisesti maanomistajien suostumus, eikä ole takeita siitä, että tällainen suostumus saataisiin jokaiselta vuokranantajalta. Tietojen luovutusta koskevan suostumuslausekkeen lisääminen maanvuokrasopimuspohjiin voisi kuitenkin toimia yhdenlaisena riskinhallintakeinona.
Avainasemassa jääviysyllätysten ehkäisemisessä on joka tapauksessa vuorovaikutus ja yhteistyö kunnan kanssa kaavaprosessin jokaisessa vaiheessa. Erityisen tärkeää on se, että myös muut kuin kaavoituksesta vastaavat kunnan viranomaiset, kuten kunnanhallituksen jäsenet, pysyisivät mahdollisimman hyvin tietoisena hankkeen kulusta ja hankkeeseen liittyvistä sidosryhmistä. Tuulivoimahankkeisiin liittyvät esteellisyysriskit tulisi ottaa esille hankekehittäjän omasta aloitteesta heti kaavoitushankkeen alkuvaiheessa, jotta kunta huomaa ottaa tämän huomioon jo kaavavalmistelussa – eikä vasta siinä vaiheessa, kun kaavasta päätetään valtuustossa.
Borenius Asianajotoimisto Oy
Vuonna 1911 perustettu Borenius Asianajotoimisto Oy on yksi Suomen suurimmista ja kokeneimmista asianajotoimistoista. Borenius tarjoaa kattavaa ja korkealaatuista palvelua kaikilla liikejuridiikan aloilla. Yrityksen palveluksessa työskentelee tällä hetkellä yli 200 henkeä. Boreniuksella on toimistot Helsingissä, Tampereella, Pietarissa ja New Yorkissa.