Suomi pyrkii vauhdittamaan merituulivoiman markkinaehtoista kehittämistä ottamalla käyttöön merituulivoima-alueiden huutokauppamallin, jota sovelletaan Metsähallituksen hallinnassa olevilla yleisillä vesialueilla Suomen aluevesillä. Talouspoliittinen ministerivaliokunta puolsi maa- ja metsätalousministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön esittämää toimintamallia 8.12.2021. Tähän kirjoitukseen on otettu poimintoja huutokauppamallia koskeneesta esityksestä, joita kommentoimme oikeudellisesta näkökulmasta.

Esityksen mukaan ensimmäinen esitetyn toimintamallin mukainen huutokauppa on tarkoitus toteuttaa arviolta vuosina 2023–2024, ja se käsittää 3–4 merituulivoimalle soveltuvaa aluetta. Metsähallitus selvittää alustavasti alueiden soveltuvuuden merituulivoimaan mutta ei hae merituulivoimapuiston toteuttamisen edellyttämiä lupia valmiiksi ennen kilpailutusta, toisin kuin maatuulivoimahankkeiden kilpailutuksissa. Huutokauppamenettelyä ei kuitenkaan aloiteta ennen kuin hankealuetta koskeva kaavoitusaloite on hyväksytty kunnassa. Esityksessä on arvioitu, että hankekehitysvastuun siirtäminen toimijalle jo varhaisessa vaiheessa nopeuttaa merituulivoiman hankekehitystä. Esityksessä on arvioitu, että huutokauppamenettely kestää 0,5–1,5 vuotta.

Esityksen mukaan huutokauppamallin toimijan valinnassa painotetaan hintaa, tarjouksessa esitettyä hankekehittämisen ja rakentamisen aikataulua sekä hankkeeseen sitoutumista. Painoarvoa annetaan myös hankkeen taloudelliselle vaikuttavuudelle Suomessa ja EU:n alueella. Ehdokkaan soveltuvuuden osalta arvostetaan vastuullisia yhtiöitä, joilla on riittävän vahva tase, kokemusta tuulivoimarakentamisesta sekä edellytyksiä ja uskottavuutta sitoutua hankkeeseen pitkäksi aikaa energian tuottajana.

Huutokauppamenettely päättyy siihen, että voittaneen toimijan kanssa tehdään myyntisopimus, jossa sovitaan huutokaupan kohteena olevien hankeoikeuksien luovutuksesta toimijalle ja määritellään sopijapuolten oikeudet ja vastuut hankkeen jatkokehittämisessä. Lisäksi tehdään määräaikainen sopimus hankealueen hallintaoikeuden luovuttamisesta. Valtio ei luovuta hallinnoimiensa yleisten vesialueiden omistusoikeutta toimijalle.

Huutokauppamalli on käytössä muissakin EU-maissa. Esimerkiksi Tanskassa on käytössä malli, jossa energiaviranomainen määrittää kaavoituksessa merituulivoimalle sopivia alueita, jotka huutokaupataan toimijoiden käyttöön viranomaisen ohjaamassa tender-luvitusmenettelyssä. Belgiassa merituulivoimalle osoitetut alueet määritetään laissa, ja ne huutokaupataan hanketoimijoille valtion ohjaamassa menettelyssä. Alankomaissa on käytössä huutokauppamenettely, jossa hanketoimijoiden taloudellisten valmiuksien lisäksi on otettu huomioon myös hankkeiden ekologisuus.

Huutokauppamalli ei koske Ahvenanmaan maakuntaa eikä Suomen talousvyöhykettä. Talousvyöhyke on Suomen aluevesiin välittömästi liittyvä merialue Suomen valtion rajojen ulkopuolella. Talousvyöhyke ei siten kuulu yhdenkään kunnan alueeseen. Myös esimerkiksi viranomaismenettelyt poikkeavat toisistaan sen mukaan, rakennetaanko tuulipuisto aluevesille vai talousvyöhykkeelle.

Vesialueen hallinta luovutetaan käyttöoikeussopimuksella

Esityksen mukaan huutokaupan voittaneen toimijan kanssa tehtävä määräaikainen sopimus merialueen luovuttamisesta jakautuu varaus- ja käyttöoikeussopimusvaiheeseen. Käytännössä usein ensin tehtäisiin varaussopimus, jonka perusteella hankekehittäjä saa muun muassa yksinoikeuden varausalueen tutkimiseen. Varausajaksi on suunniteltu 4 vuotta tietyin jatkomahdollisuuksin. Tämän jälkeen tehdään käyttöoikeussopimus. Käyttöoikeussopimuksen kestoksi on esityksessä suunniteltu 40 vuotta, vaikka laki sinänsä sallii vuokrauksen myös tätä pidemmäksi ajaksi.

Maanvuokralaki (258/1966) soveltuu sopimukseen, jolla kiinteistö tai alue annetaan määräajaksi tai toistaiseksi vuokralle määräsuuruista maksua vastaan. Maanvuokralaki voi siten tulla sovellettavaksi myös yleisillä vesialueilla sijaitsevan alueen vuokraamiseen, jos hallintaoikeus luovutetaan vastiketta vastaan. Lähtökohtaisesti maanvuokralaki soveltuisi siten myös huutokauppamallin varaus- ja käyttöoikeussopimukseen, mutta viimekädessä asian ratkaisevat sopimusehdot. Laki sisältää muun muassa vuokralaisen oikeuksia turvaavaa pakottavaa sääntelyä, mikä on otettava huomioon sopimuksia laadittaessa.

Vuokra- tai muu käyttöoikeus voidaan kirjata lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin maakaaren (540/1995, jäljempänä ”MK”) 14 luvun 1 §:n mukaan. Siten huutokauppamallin mukainen käyttöoikeussopimus voidaan kirjata lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin esitetty, että lain tiukan sanamuodon perusteella on tulkinnallista, voiko vesialuetta koskevaan kirjattuun vuokra- tai käyttöoikeuteen vahvistaa kiinnityksiä ja siten käyttää oikeutta lainan vakuutena. Näin sen vuoksi, että lain sanamuodon mukaan kiinnitys voidaan vahvistaa vain maanvuokraoikeuteen ja muuhun toisen maahan kohdistuvaan määräaikaiseen käyttöoikeuteen, jos oikeuden saa siirtää kolmannelle kiinteistön omistajaa kuulematta ja alueella on tai sille saa sopimuksen mukaan rakentaa oikeudenhaltijalle kuuluvia rakennuksia tai laitteita (MK:n 19.1).

Lain sanamuoto olisi näin ollen tulkittavissa siten, että sekä maanvuokraoikeuden että käyttöoikeuden tulisi kohdistua nimenomaan maahan, jotta oikeus olisi kiinnitettävissä. Koska kiinnityksen vahvistaminen edellyttää myös, että alueelle saa rakentaa tai siellä sijaitsee oikeudenhaltijalle kuuluvia rakennuksia, laissa oleva viittaus maahan voi selittyä ajatusvirheenä, jossa vesialueille rakentamista ei ole osattu lakia säätäessä huomioida. Vesialueiden poissulkemista kiinnitysmahdollisuuden piiristä ei kuitenkaan mielestämme voida pitää lain tarkoituksen mukaisena. Oikeustilaa voisi selventää muuttamalla lakia siten, että maan sijaan laissa viitattaisiin kiinteistön alueeseen.

Esityksessä todetaan, että huutokauppamallissa hankeoikeuksien myyntisopimukseen ja käyttöoikeussopimukseen sisällytetään sopimusten siirtoa rajoittavia ehtoja. Varaussopimusta ei olisi oikeutta siirtää. Siirto-oikeuden rajoittamista on perusteltu toiminnan vastuullisuuden varmistamisella. Kuten edellä on todettu, kiinnityksen vahvistaminen maanvuokra- tai käyttöoikeuteen edellyttää muun muassa, että oikeus on vapaasti siirrettävissä. Siirto-oikeutta rajoittaviin ehtoihin on siten perusteltua kiinnittää erityistä huomioita, jotta oikeus voidaan kiinnittää ja näin ollen käyttää lainan vakuutena.

Esityksen mukaan varaus- ja käyttöoikeussopimuksissa määriteltäisiin myös tilanteet, joissa alue palautuu Metsähallituksen hallintaan. Esimerkkeinä tilanteista on annettu sopimusrikkomukset, toimijan vetäytyminen hankkeesta tai tilanne, jossa hankekehittäjä ei pysty sovitussa kohtuullisessa ajassa käynnistämään hanketta. Jotta toteuttajalla on riittävä investointivarmuus, ehtojen tulisi olla riittävän joustavia ja huomioida kattavien selvitysten ja lupa- ja valitusmenettelyiden vaatima aika.

Esimerkiksi vesitalouslupien (vesilupa) tavoitteellinen käsittelyaika on 9 kuukautta, kun taas valitusmenettely hallinto-oikeudessa voi kestää nykyisten keskimääräisten käsittelyaikojen perusteella lähes 2 vuotta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7–12 kuukautta. Vesitalousluvan käsittely voi kuitenkin jatkossa nopeutua, jos eduskunnan käsittelyssä oleva vihreän siirtymän hankkeiden väliaikainen etusija toteutuu. Ehdotetun etusijan perusteella vesilain (587/2011) mukainen lupahakemus käsiteltäisiin luvanhakijan pyynnöstä aluehallintovirastossa menettelyllisesti etusijalla ja siten nopeammin. Lisäksi nopeutetun menettelyn piiriin kuuluvia lupa-asioita koskevat valitukset käsiteltäisiin kiireellisinä viran puolesta muutoksenhakutuomioistuimissa.

Käyttöoikeussopimus olisi markkinaehtoinen

Valtio hyötyy merituulivoimasta vuokratulojen muodossa. Valtion maaomaisuuden vuokran suuruus päätetään pääsääntöisesti liiketaloudellisin perustein, eli käytännössä vuokran tulee vastata käypää vuokratasoa. Esityksessä todetaan, että huutokaupattavien alueiden ominaisuudet vaihtelevat ja vaikuttavat huomattavasti merituulivoiman rakentamisen ja verkkoliitynnän kustannuksiin kyseisellä alueella, minkä seurauksena alueiden erot tulevat heijastumaan huutokaupalla määräytyvään hintatasoon.

Huutokauppamallilla tähdätään markkinaehtoiseen vuokrasopimukseen, eli käynnistyvät hankkeet eivät sisältäisi valtiontukea. Huutokauppa on lähtökohtaisesti hyvä keino varmistaa vuokraehtojen markkinaehtoisuus edellyttäen, että huutokaupan ehdot aidosti antavat toteuttajille mahdollisuuden osallistua huutokauppaan tasapuolisesti ja että kohteesta myös syntyy kilpailua. Jos vuokrasopimus ei ole markkinaehtoinen, riskinä on valtiontukikantelu komissiolle ja komission laittomaksi katsoman tuen takaisinperintä jopa kymmenen vuoden kuluttua tuen maksamisesta.

Merituulivoimapuistoille on sinänsä mahdollista myöntää valtiontukea huutokauppamallissakin. Käytännössä tämä tarkoittaisi kansallista tukiohjelmaa, joka on etukäteen notifioitava komissiolle ja jossa olisi huomioitava erityisesti vuoden 2022 alusta voimaan tullut komission tiedonanto ”Suuntaviivat valtiontuesta ilmaston- ja ympäristönsuojelulle sekä energia-alalle”.

***

Korsnäsin merituulipuiston kilpailutus julkaistiin 20.12.2022, mutta sitä ei toteuteta tämän esitetyn huutokauppamallin mukaisesti.